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新型城镇化构建的现实基础与路径探讨

作者:徐睿达|发布时间:2014-12-11

 

徐睿达新型城镇化构建的现实基础与路径探讨

 

——兼与齐伍军先生商榷

 

 

2014年4月28日,中国经济时报和中国日报网同时刊载了齐伍军先生的《浅谈中国三农问题与新型城镇化发展模式》一文,矛头直指城镇化这个政治热点、经济热点、当然也是社会热点问题。齐先生以其深厚的学术基础与丰富的实践经验针砭时弊,尖锐地指出了当前我国城镇化的现状与普遍存在的问题,并指出了解决这诸多问题的根本出路是农业产业化。从某种意义上说,农业产业化已经是学术界和社会各界的普遍共识,但在现实的实践中却是可望而不可即,个中原因不能不发人深思。毫无疑问的是农业产业化是城镇化的一个前提条件,然而如何实现产业化,由产业化到城镇化之间又有着怎样的距离和现实问题,城镇化和产业化的本质又是什么,是在什么基础上起步和构建的,其来龙去脉若何,这些问题不解决,便难有城镇化问题的迎刃而解。没有对中国诸多社会问题的深刻认识,不熟谙其历史根源便难以明确其现实走向。为此,笔者就中国新型城镇化所面临的现实问题略抒己见,以与齐先生商榷,也希望能于把脉中国经济,有效解决三农问题有所裨益,更望能略尽抛砖引玉之功。

 

一、农业产业化是城镇化的逻辑前提和现实起点

首先要明确的是,城镇化不是城市化,由城市化发展战略到城镇化发展战略,是基于对现实实践的深刻认识而做的战略性调整和改变。其深刻的原因在于,一则是庞大的城市过于庸肿和脆弱,二是其生态环境难以达到人民的理想要求和期待。而城镇化则可以规模适度,既有城市生活的便利,又可以打造和享有良好的生态环境,有利于农民的就地转化,且不失田园风光的文化传统和自然特色。唯其如此,城镇化才是农业产业化的自然过渡和发展的结果。

农业产业化是城镇化的逻辑前提和现实起点。毫无疑问,在汪洋大海般的小农经济基础上是建不成城镇化的,农村、农民的城镇化是农业生产方式变革的自然产物也是其必然产物,没有农业的现代化、产业化,城镇化就会成为不切实际的空中楼阁。只有农业现代化、产业化才能大幅度地提高农业生产力,大量地解放劳动力,为城镇化提供必要的生产支撑、人口支撑和产业支撑。广大农村的城镇化是一个自然历史过程,也就是说城镇化是伴随着农业生产力提高、农民生产和生活方式变迁而自然形成的,是社会分工日益发达的产物,不是单纯地依靠外力就可以强加的结果。城镇化建设必须要有农业产业化作为其经济基础和保障,并在此基础上来建构,而农业产业化则要以城镇化作为一个基本目标和发展方向,在发展农业产业化时须有提前的规划。

新华社3月16日发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)给出了未来我国六七年间城镇化规划的美好蓝图。《规划》指出“城镇化是伴随工业化发展,非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程,是人类社会发展的客观趋势,是国家现代化的重要标志。”并从六个方面全面阐述了城镇化的重大意义:城镇化是现代化的必由之路;是保持经济持续健康发展的强大引擎;是加快产业结构转型升级的重要抓手;是解决农业农村农民问题的重要途径;是推动区域协调发展的有力支撑;是促进社会全面进步的必然要求。诚然,以世界历史的发展为鉴,其浩然趋势毋须质疑,城镇化的意义和功能也令人向往。但正如《规划》所指出的城镇化是一个“自然历史过程”,不是一种可以随意嫁接的简单经验,尤其是面对中国这样一个大国、一个农业大国,它还需要具体分析、有效实践。否则,盲目的目标化、指标化建设就难免不出现诸如农民“被上楼”式的“鬼城”,城镇化必须搭建在坚实农业产业化的基础之上,不然,《规划》所构建的城镇化蓝图极易成为某些地方现实的“空中楼阁”。

 

二、必须明确构建城镇化的现实基础和对象是城乡二元结构下的小农经济

《规划》为我们展示了一幅城镇化的宏伟蓝图,它要建构的现实基础和对象是城乡二元结构下的中国广大农村。这是一个地域广阔、经济水平参差不齐、区域文化差异巨大的汪洋大海般的小农经济。小农经济的特点是闭塞、分散、弱小、不成规模、生产力低下、抗风险能力极差。城乡二元结构和小农经济就是城镇化构建的现实基础,城乡之间、小农经济与市场机制之间的两个巨大鸿沟是摆在城镇化面前的最为迫切和紧要的关键问题,也是城镇化必须要克服和解决的现实问题,换句话说城镇化所要解决的主要任务恰好也就是这两个问题:消弥城乡二元结构和改造小农经济。

 

城镇化的实质就是要把农村转化为城镇,把农民转化为非农业人口,把农村的居民转化为非农村居民,它的方式无非就是两种:一是农民的转移、迁徙,到城镇落户;二是农民的就地转化,变分散的小农经济为农业产业和相关企业,使农民就地转变成为农业工人。显然,前一种方式的前提是有可转移的对口城镇,农民本身有可以转化成为市民的技能等经济条件,而且这种方式会大量增加城市的压力,不可能大量地通过这种方式转化,实践也已经证明了它不可能成为主要的方式。第二种方式则要求必须通过农业产业化方式,通过调整农村的生产关系,解放和发展生产力,改变其生产生活方式,从而实现广大农村的城镇化。

城乡二元社会结构自从上个世纪五十年代形成以来,对中国社会产生了广泛而深刻的影响,尽管这个结构已经有了巨大的变迁,但是城乡之间、农业人口与非农业人口之间鸿沟犹在,而且随着人民物质生活水平的提高,粮食供应与户籍脱钩,人口流动加剧,居所与户籍分离,而同时地域、片区、行业、阶层等种种新的限制更在不同的侧面加剧了这种鸿沟的深度,在二元结构中更掩盖、酝酿和加剧着新的多元结构,条块分割的结构设置着种种资格限制,将各色人等划分到不同的界域中,拒斥着农民向城市的转化。对城镇化而言,城乡二元结构是树立于农业人口与非农业人口、城市居民与非城市居民之间的一道无形的壁垒,它曾经保障了新中国工业的发展,也保障了农业的发展,那是一个时代的格局。如今,旧的格局被打破,新的格局尚待形成。而新格局是以新型城镇化为核心目标指向的,而新型城镇化不过是一种新型城镇化下的一个具象而已,所以它的核心仍然是打造一种适合当前农村社会发展需要的生产方式,这个生产方式可以用“农业产业化”来做一个大致的概括,虽然现实要远比这个复杂得多。

 

三、新型城镇化必须适应并植根于社会主义市场经济体制之中

社会主义市场经济是我国当前最大的经济环境,而这也是个最容易被忽视和漠视的事实。而事实不以人的意志而转移,客观规律不会因为我们意识不到而有所改变,忽视和漠视它的结果只有一个,那就是客观规律的必然报复,这是没有人能够更移的铁律。新型城镇化所要改造的是农业、农民和农村问题,简单地说就是农业产业化、农民工人化和农村城镇化,显然,城镇化中蕴含着农业产业化和农民工人化。“化”即是过程,由于起点、条件和速度不同,过程中自然有不同的进度和程度,因此三化也即城镇化进程必然是多样性的存在。而且这三化都是要在,也只能在社会主义市场经济这个大环境中来进行。

新型城镇化在城乡二元结构的基础上起步和建构,在社会主义市场经济体制中进行,这是一个不可分割的综合体,也是城镇化建设的最大现实。

市场经济是相较于计划经济而言的,它以价值规律为主要的资源配置和调控手段,政府的主要任务是宏观调控,不过多的介入具体的经济运营过程。市场经济用价值规律这只看不见的手来进行资源配置,用价格杠杆来调节供求关系以达到资源配置的效果,从而激发社会生产力的迅速发展,同时将触角所及的社会生产各个领域尽可能统统地纳入市场之中,用价格来推动或打压各个生产单位的发展,让社会生产各个部门和单位直接面临市场的审判和检验,优胜劣汰,适者生存。市场在发挥其资源配置和推动生产力发展的过程中,不可避免的具有盲目性和一定的破坏性,这就在客观上必然要求市场经济的主体相对强大,有一定的抗风险能力,有一定的规模才能适应它。而汪洋大海般的小农经济是与市场经济格格不入的,所以我国目前的小农经济必须加以改造,规模化、产业化才能适应市场经济的一般要求。

社会主义是对市场经济的定位,也是市场经济运行的条件,社会主义是我们国家的性质,也是所有制的主要属性,是我国生产关系的根本体现。在社会主义市场经济大环境下,农村土地所有权与使用权的分离是小农经济内在的主要矛盾,集体所有土地的所有权主体在实际操作中模糊不清,使用权与所有权难以吻合,土地流转难以有效地、大规模地进行,农业产业化、规模化在改造小农经济的过程中面临着许多现实的困难难以克服,这一切都根源于所有制的界定,根源于对社会主义生产关系本质的认识与把握。改革开放以来,虽然早在2007年农业专业合作社法就已经开始实施,尽管成立了各种各样的合作社,但一般都过于松散,甚至名不副实,于改造小农经济却影响甚微。要真正地实现农业产业化从而实现城镇化,必须着力解决好社会主义与市场经济的关系,解决好农村的社会主义所有制即生产关系问题,这样才有利于长远发展,有利于城镇化的尽快实现,因为这是带有根本性的问题。马克思主义认为生产关系不只是要适应生产力的发展,而且生产关系也是生产力的重要组成部分,改造生产关系以适应和推动农业生产力的迅猛发展,这是农村城镇化改革的要义。在城镇化改革的过程中不仅要解放思想,明了大局,认清目标,更要实事求是,对症下药,标本兼治才能有效、切实地推进城镇化建设。

 

四、城镇化建设必须要处理好国家、政府、农民和企业等几个角色及其关系

城镇化是国家和社会发展必然的历史趋势,也是全国人民真诚期待的宏伟蓝图,新中国广大的农村历经了半个多世纪的奋斗,生产力有了长足的发展,已经到了一个重要的转折期和关节点上。正因为它战略意义重大,涉及范围广泛,实施任务艰巨,所以必须充分调动各方的积极性和主动性,这就必须要处理好国家、政府、农民和企业等几方的关系,使各方做好、演好各自的角色,尤其是国家和政府更要站好位,充分发挥本身应有的作用。正如习近平同志所讲,做好本职工作,不是不作为,而是要充分发挥好本身的积极作用。

社会主义的国家性质、共产主义的共同理想决定了国家政策方针的根本方向,新中国波澜壮阔的社会实践都是在向着这一目标奋斗的历程。从土地改革变土地的地主所有制为农民所有制,到互助组、合作社、人民公社再到家庭联产承包,从计划经济到社会主义市场经济,其根本方向就是在不同的历史时期,农村土地的社会主义性质日益明确,表现形式日益灵活,对生产力的发展与促进作用日益加强。

国家政策对三农的影响敏感、剧烈而意义深远,政治与经济的互动与角力在实质上是生产关系与生产力、上层建筑与经济基础的矛盾与斗争,只有双方的契合才能有效发挥生产力的巨大潜能。因此,国家政策在方向确定的前提下,其“度”的把握非常关键。土地改革、互助组、合作社都极大地激发了广大农民的生产积极性,然而大跃进和人民公社过于强调一大二公的社会主义性质,严重挫伤了农民的个体生产积极性,最后不得不调整到“三级所有,队为基础”的中性状态,但是没有从根本上解决农民的个体生产积极性与集体生产积极性之间的关系,生产力发展缓慢。改革开放之后实行的家庭联产承包责任制在社会主义市场经济体制下发挥了巨大作用,极大的激发了农民的个体生产积极性,生产力发展迅猛,广大农民很快解决了温饱问题。但是家庭联产承包责任制在实践过程中有承包无联产、统分结合的双层经营体制有分无统,这种过分依赖农民的个体生产积极性,而忽略其集体生产积极性做法的弊端在三十年后的今天已经暴露无遗了。杜润生早在1980年就说过“只有当合作社依靠自己的积累和国家的帮助提高生产和收入,提高到好几倍、十几倍,那时,和新的社会生产力对比起来,农民自己的那一点东西微不足道了,他就心甘情愿成为社会主义彻底的拥护者了。”可惜的是在生产力已经有了足够发展,农民们开始大量土地流转的时候,国家才在2007年羞答答地出台和实施农业专业合作社法,而且由于政策上的逻辑不够严密,在现实的实践中就缺乏有效的引导、组织和实施者,因此,其效果不甚理想。

更进一步讲,改革开放之后,人民公社转变为乡镇政府,政社分离,基层政府与乡村在经济上脱离,由与乡村利益的一体化转变为其管理者、服务者,由于利益的分离,乡、村两级政府(严格意义上村级自治组织还不能算是政府,只是政府的一个沿伸而已)夹陈于上级政府与农民之间,其位置和角色十分尴尬,在社会主义市场经济条件下,乡村两级政府既是县级政府与农民之间的桥梁,自身又有一定的经济人角色,一方面乡镇政府的利益主要来源于农村,可是对于农民来说他们又是局外人;另一方面,农民要发展农业必须依赖政府,又总是时刻提防着政府介入。这种矛盾主要源自目前经济社会体制的内部,所以国家和政府的角色必须要处理好,要理顺中央、省、县与乡村基层政府之间的关系,理顺乡村基层政府与农民之间的关系,才能理顺整个经济社会的运营机制,这是个总是隐藏于背后的提纲挈领性的重要环节。

在当前的社会主义市场经济体制的条件下,在小农经济的弊端充分暴露,在广大农民热切期待规模化、合作化的情况下,国家的土地流转政策和农业专业合作社法都明显地滞后和力不从心,通过调整生产关系以使农业产业化从而极大的提高农业生产力,充分挖掘农业生产潜能已是必然的历史趋势。方向明确、政策到位,才能为城镇化建设打造势如破竹的前提条件。没有农业产业化为前提的城镇化只能是空中楼阁,因此农业产业化应该是国家和政府工作的着力点。

从某种意义上说,农业产业化的实质是在社会主义市场经济条件下,通过土地流转等方式使农业实现产业化、规模化,从而调整农村生产关系大幅度地提高农业生产力,以适应社会主义市场经济和农业发展的客观需要。城镇化不过是农业产业化必然的副产品,而在小农经济的惯性中打造农业产业化将有一段不可避免的阵痛期。变小农经济为产业经济虽然条件已经日渐成熟,但是长期形成的小农经济的狭隘、闭塞、短见、固执等特征都不可避免地会成为产业化的障碍,甚至是严重的障碍。农业产业化不能没有带头人和龙头企业,而乡村自然生成的带头人往往比较难产,培养尚需时日,更何况还缺乏有效的培养者。产业化带头人需要有魄力、远见和智慧,而当前的大学生村官等则往往过于稚嫩,难以适应形势所需。

农业产业化离不开政府的有效引导和组织,尤其是基层政府。但是在不改变乡镇等基层政府经济人角色的情况下,不能使基层政府与乡村利益一体化,其作用恐难以有效发挥。在社会主义市场经济条件下,基层政府的经济利益是不得不考虑和认真对待的客观现实,基层政府应该在农业产业化和城镇化进程有明确的受益点,而且应该从根本上与乡村利益一体化,至少要平衡和不矛盾。否则,土地财政等各种看似怪异的状况仍然难以避免。农业产业化离不开市场、离不开企业和资本的介入和支持,而在这个过程中基层政府扮演着重要的桥梁角色。不能有效解决基层政府的经济角色问题,这个桥梁的依附性就很容易对农民和农业的长远发展带来损害。齐伍军先生指出的农业产业化策略都需要解决好基层政府的经济角色问题,这样才能使农业产业化和城镇化健康发展。

刘永佶先生指出经济是人的经济,人是资源配置的主体而不是对象。徐大同先生也指出政治在根本上是一种利益分配资格,这是政治与经济内在的深刻联系。国家、政府、企业与农民的角色与关系协调好了,才能有效地促进农业产业化与城镇化的快速健康发展。

 

 

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